贯彻收缩转移集中发展战略

开创扶贫开发工作新局面

白玉岭

(2006年9月18日)

同志们:

　　 这次会议的主要任务是回顾“十五”时期扶贫开发工作，分析当前的形势，研究部署“十一五”时期的主要任务，动员全市上下以新思路、新举措，开创扶贫开发工作新局面。刚才，刘市长代表市委、市政府作了重要讲话，请大家认真学习，认真贯彻落实。下面，我讲四点意见。

一、回顾“十五”，认清形势，高度重视新时期的扶贫开发工作

“十五”期间，市委、市政府围绕加快农村牧区贫困人口脱贫致富步伐的中心任务，认真贯彻落实国家和自治区扶贫开发工作的各项政策，坚持开发式扶贫方针，紧扣调整结构、增加收入的主线，重点开展了整村推进、劳动力转移培训、移民扩镇、农牧业产业化扶贫和社会帮扶等工作，扶贫开发工作取得了明显成效。一是贫困地区生产生活条件进一步改善。新修乡村公路1475公里，上电1340公里，打井3118眼，新增水浇地20万亩，解决了21万人、100万头只牲畜的饮水困难问题，治理水土流失面积225万亩。种植优质牧草50万亩，投放肉羊53万只，贫困人口的牲畜存栏总量突破100万头只，人均超过5头只，增强了发展后劲。二是贫困地区社会事业发展较快。培训农牧民20多万人次，户户有一个科技“明白人”，种养适用技术在贫困地区得到大面积推广和应用。维修中小学校舍1万多平米，购置教学设备2500台套，办学条件显著改善。全面落实“两免一补”政策，救助贫困失学儿童450多人。60%的贫困人口参加了农村牧区新型合作医疗保险，初步解决了大部分贫困人口看病难的问题。三是贫困人口生活水平稳步提高，贫困人口大量减少。贫困人口人均粮食占有量由“十五”期初的364公斤增加到“十五”期末的778公斤，当年温饱达标率为96.8%；贫困人口由31.3万减少到19.7万，贫困面大幅缩小。贫困人口的思想观念也发生深刻变化，想脱贫、谋脱贫和努力脱贫的积极性高涨。扶贫开发工作的有效开展，对于“十五”期间农村牧区乃至全市经济社会实现又快又好发展，发挥了重要作用。

在肯定成绩的同时，必须看到扶贫工作中仍然存在诸多的矛盾和问题。主要有：农村牧区贫困人口较多，扶贫任务艰巨；贫困人口主要集中在自然条件差、生态恶化的地区，解决贫困问题难度大；贫困人口人均资源占有量少，生产规模小，收入很难进一步提高；已解决温饱问题的，基础不稳固，易因灾返贫；贫困人口科技文化素质低、思想观念落后，脱贫能力不强；扶贫资金投入少且分散使用，不能统筹安排，不能形成合力。这些困难和矛盾的存在，表明扶贫开发工作任务还很繁重。

当前已步入全面建设小康社会的新时期，在“十一五”期间，如果不能有效地解决农村牧区贫困问题，如果不能使现有农村牧区贫困人口大量脱贫致富，落实以人为本、全面协调可持续的科学发展观将无从谈起，建设和谐社会也无法落到实处，推进社会主义新农村新牧区建设将难以有效开展，建设富裕、和谐、文明的鄂尔多斯的目标也难以实现。因此，我们要站在应有的高度，继续高度重视农村牧区的扶贫开发工作，将其纳入地区经济和社会发展的全局，统筹兼顾，加强领导，精心组织，加大力度，切实做好新时期的扶贫开发工作。

二、深化认识，顺应规律，坚定不移地走“收缩转移、集中发展”的扶贫开发之路

今后五年里，谋求扶贫开发工作的大突破，大幅度减少农村牧区贫困人口，是我市经济社会整体实现跨越式发展的必然要求。现有的扶贫开发方式，难有作为。因此，很有必要对全市农村牧区的贫困现状进行再认识、再分析，对下一步发展战略进行再构筑，以找准突破口，发挥比较优势，加快贫困人口的脱贫致富步伐。

（一）从立地条件看，现有的贫困地区绝大多数不具备生存条件。市内现有的19.7万农村牧区贫困人口基本居住在我市划定的生态自然恢复区内。这类区域地处丘陵沟壑区、沙区和干旱硬梁区，境内生态恶化，土地贫瘠，水资源匮乏，风大沙多，十年九旱，多灾并发，基本不具备搞农牧业生产的条件，是不适宜人类生存的地区。几十年来，我们一直煞费苦心，加大投入，改善农牧业基础条件，增强自我发展能力。现在看来，虽然我们下了不少功夫，但限于先天不足，这些地区的农牧业根本不具备抗灾避灾能力，仍然是“大灾大减产，小灾小减产”，沿袭着靠天吃饭、广种薄收的传统农牧业老路。由于违背自然规律的开发，加剧了当地环境的恶化，贫困人口仍在那里苦熬苦盼。

（二）从土地草牧场人均占有量看，现有贫困地区绝大多数不具有脱贫的基础。种养扶贫是目前我市扶贫开发工作的主要形式。土地草牧场也就成了贫困人口脱贫致富最基本和最主要的生产资料。在贫困人口主要居住的生态自然恢复区内，农区的贫困人口人均水浇地不足2亩，牧区贫困人口户均草场不足1500亩且严重退化。在现有耕作方式、科技应用、市场化程度下，这些地区贫困人口人均来自种养业的收入不会超出800元，根本无法脱贫。这些地区在人均土地草牧场数量不变的情况下，不论如何调整结构、如何提高科技含量，依靠种养业是无法脱贫的，可以预计，随着经济社会的发展，贫困标准的进一步提高，当地的贫困程度只能越来越严重，贫困人口只能越来越贫穷。

（三）从水土资源总量看，现有扶贫开发主要方式已无发展空间。在继续坚持以往种养扶贫为主的前提下，在生态自然恢复区内实行外延式扩大再生产，进行大面积开发，提高贫困人口的人均资源占有量，进而增加收入，限于水土资源条件和生态环境压力，已无可能。将生态自然恢复区内贫困人口搬迁到其他水土条件好的地方，实施大规模有土移民也已无空间。毕竟水土条件好的地区仅占全市总面积的4%，而且这些地区为了将来推进规模经营、发展现代农牧业，正在深入开展农村牧区人口转移工作，大力减少当地的农牧民。

（四）从扶贫成效来看，转移贫困农牧民是扶贫开发工作最有效的途径。多年来，我市实施了形式多样的扶贫开发工作，但从效果来看，目前最为有效的，当数东胜区格舍壕移民扩镇项目、鄂托克旗棋盘井镇移民扩镇项目、鄂托克前旗敖勒召其镇移民扩镇项目，移民后，贫困农牧民年人均纯收入低的达5000多元，高的达7000多元，实现了稳的住、富起来。这三个典型均为无土移民项目，即让贫困农牧民从生态恶劣的贫困地区走出来，不再从事种养业，通过培训，学得一技之长，进城进镇从商或务工，实现脱贫致富。其实质就是转移贫困农牧民，将其从一产中退出来，进入二三产业。实践证明，转移贫困农牧民是消除贫困最有效的办法，是恢复生态的最有效的途径，也是增加贫困人口收入最直接的措施。

（五）从现有基础和发展趋势看，我市具有大量转移贫困农牧民的优势。经过多年发展，全市综合实力大大增强，去年地区生产总值达到594.8亿元，人均4971美元，一产增加值占GDP的比重下降到6.8%，二产增加值比重达到52.5%，进入了工业化中后期加速发展新阶段。在工业经济强有力拉动下，城镇化进程加速，城镇化率达到54%；三产比重达到40.7%，发展势头有增无减。工业化和城镇化水平的快速提升和继续提升，为贫困农牧民向城镇、工矿区和二三产业转移创造了巨大就业空间和服务容量。同时，近年来我市开展了农村牧区人口转移工作和无土移民项目，建立了转移工作的网络体系，形成了推进转移工作的一系列政策和整套办法，积累了转移人口的丰富经验，为转移贫困农牧民创造了有利条件。

综上所述，实现“十一五”扶贫开发工作的突破，我们必须坚定不移地贯彻落实市委、市政府的“收缩转移、集中发展”战略，彻底转变原来的扶贫开发工作思路，将扶贫开发工作的重点由种养扶贫调整到转移贫困农牧民上来，以新思路加快贫困农牧民的脱贫致富进程。

三、调整思路，转移重点，推动扶贫开发工作跨上新台阶

“十一五”扶贫开发的思路是：以科学发展观为指导，贯彻“收缩转移、集中发展”战略，发挥全市工业化、城镇化高度发展的优势，将扶贫开发工作的重点由种养扶贫调整为转移贫困农牧民，推动大批贫困农牧民向城镇、工矿区集中，从一产中退出，进入二三产业，增加收入；少数自然条件较好的贫困嘎查村，结合社会主义新农村新牧区建设，坚持以种养扶贫为主，实现脱贫致富。

主要工作目标是：到2010年，通过转移贫困农牧民、整村推进两种形式共解决10万贫困农牧民温饱问题，其中转移脱贫9万人，整村推进脱贫1万人；突出抓好少数民族农牧民扶贫开发工作，解决2万人温饱问题，其中转移脱贫1.8万人，整村推进脱贫0.2万人，基本解决少数民族农牧民贫困问题。

实现上述目标，我们必须紧紧扭住贫困农牧民转移这个重点，全力做好以下工作。

（一）明确转移的重点区域和转移对象。我市的生态自然恢复区内居住着全市绝大多数的农村牧区贫困人口，既面临着扶贫攻坚的艰巨任务，又承受着巨大的生态压力。各地各有关部门要将此类区域作为“十一五”扶贫攻坚的主战场，作为转移农村牧区贫困人口的重点区域，集中力量，多措并举，重点突破，确保五年内完成转移9万贫困人口的任务，实现贫困人口脱贫和生态改善的双赢目标。近年来的实践表明，有劳动意愿、有劳动能力和有劳动技能的贫困农牧民才能顺利转移，转移后才能安身立命。因此，今后各地区转移贫困农牧民要尊重这个客观实际，坚持有所为有所不为的原则，将转移的对象确定为：45周岁以下有基本素质、有劳动能力、有进入二三产业意愿、有脱贫积极性的贫困农牧民，确保转移效果最大化。这次市委、市政府决定将丧失劳动能力或基本丧失劳动能力及老弱病残的农村牧区人口纳入社会救助体系，由民政部门负责救助，不再是扶贫开发工作的对象。

（二）加强对贫困农牧民的转移培训。掌握必要的城镇生活基本常识、权益保护知识和一技之长，是贫困农牧民进城进镇就业的基本条件。各旗区和各级人口转移、扶贫、劳动和社会等部门要切实加强对贫困农牧民转移前的培训，扎扎实实抓好引导性培训和职业技能培训，“十一五”期间要完成9万贫困农牧民的转移培训任务。培训要按照市场化模式运作，优化配置培训资源，提高培训质量。要分级建立转移培训基地，为贫困农牧民培训创造便利条件。旗区要与地方用工企业签订“订单”培训协议，使贫困农牧民实现顺利就业。使用贫困农牧民的企业要加大培训投入，切实承担培训贫困农牧民的义务。

（三）优化贫困农牧民转移的环境。贫困农牧民转移是一项系统的、全新的社会工程，各级各有关部门和全社会要千方百计降低门槛，努力消除转移的各种障碍，积极创造良好宽松的转移环境。进一步改革城镇户籍管理制度，逐步实现城乡统一的户籍制度，取消一切限制城镇人口发展的政策，为进城贫困农牧民免费办理落户手续。贫困农牧民转移后其子女在入托、就学、就医等方面享受与城镇人口同等待遇；最大限度放宽创业注册登记和行政审批等条件，为其创造宽松的就业和自主创业环境；进城贫困农牧民创办微型企业、中小企业和个体工商户，比照执行城镇下岗职工的有关政策规定；要建立多渠道、多层次的农村牧区就业服务体系，城镇公共职业介绍机构要开辟农牧民进城就业绿色通道，免费为其提供就业服务。

加强贫困农牧民转移后社会保障工作，最大程度地解除其后顾之忧。转移的贫困农牧民，生活困难的享受当地城市最低生活保障；要纳入所在地养老保险范围；可回原籍参加新型农村牧区合作医疗制度，或参加当地城镇职工医疗保险制度，或比照当地灵活就业人员参加基本医疗保险；用人单位要与务工的贫困农牧民签劳动合同，工资不低于社会最低工资水平，并按规定为其缴纳工伤保险。

（四）大力实施移民扩镇项目。移民扩镇是转移贫困农牧民的有效方式，是扶贫开发工作的重点项目，也是今后我市转移贫困农牧民的主要途径。“十一五”期间，除个别自然条件好的嘎查村，上级扶贫资金适当支持外，国家和自治区的扶贫资金全部用于移民扩镇项目。农业银行要认真落实国家扶贫开发政策，积极支持地方扶贫开发工作，加大扶贫贴息贷款投放力度，解决移民扩镇项目建设资金不足的问题。旗区要统一划拨土地，足额配套资金，搞好水、电、路、讯等基础设施建设，保证移民扩镇项目顺利实施。

（五）进一步强化社会扶贫，坚定不移地实施教育扶贫。继续实行党政机关、企事业单位和社会各界定点扶贫形式，加快贫困农牧民转移。坚持单位包村、领导挂钩、干部驻村的“一帮一”结对子活动，每个党政机关、事业单位每年转移安置3—5户；加强规模以上企业帮扶工作，启动“一企一村”帮扶活动，每个企业每年转移安置5—10户。加强教育扶贫，确保贫困地区完成义务教育；确保贫困地区大学生上起学、能就业；确保中高考落榜的农村牧区初高中学生到职业技术学校进行专业培训并拿到国家承认的专业毕业证书，拓宽贫困农牧民转移渠道。

（六）突出抓好少数民族扶贫工作。认真贯彻中央民族工作会议精神，坚持扶贫开发少数民族优先的政策，优先安排少数民族贫困农牧民转移，提高其培训、住房等补贴，放宽其就业、就医、就学等条件；对少数民族贫困农牧民自主创业，给予政策、资金、信贷、项目等方面的优惠；对于自然条件较好的少数民族聚居贫困嘎查村，集中资金加强基础设施建设，进一步改善当地的生产生活条件；在移民扩镇项目中，要考虑民族村镇规划，充分尊重民族风俗和宗教信仰；在扶贫产业中，要优先发展具有民族特色的文化、旅游、餐饮业和传统手工业、手工艺等产业，确保“十一五”期间基本消除农村牧区少数民族贫困现象。

（七）继续抓好整村推进、农牧业产业化扶贫开发工作。在全力抓好贫困农牧民转移的同时，对极少数自然条件好、具有发展现代农牧业潜力的贫困嘎查村，认真实施“整村推进”扶贫项目，大力改善当地的生产生活条件，继续调整农牧业结构，积极发展畜牧业，加大养殖小区建设力度，普及种养适用技术，使1万贫困农牧民增收致富。要认真落实国家产业化扶贫政策，今后五年要培育40个扶贫型产业化龙头企业，充分发挥其辐射带动作用，拉动贫困农牧民收入增长。

四、切实加强对扶贫开发工作的领导

推动“十一五”时期贫困农牧民的大转移，促进新时期扶贫开发工作取得新突破，需各级各有关部门进一步加强领导，落实责任，强化措施，形成上下联动、协同作战的工作局面。

（一）加强领导，落实责任。各级党委政府要高度重视贫困农牧民的转移工作，将其列入重要议事日程，及时协调解决其重大问题。全面推行贫困农牧民转移行政首长负责制，主要领导是第一责任人，分管领导是直接责任人，扶贫开发领导小组的成员单位负责人也负有相应的责任。将扶贫开发工作纳入实绩考核范围，加大转移贫困农牧民工作的考核分值，贡献突出的干部优先提拔，工作不力的追究责任。

（二）加强部门配合。扶贫开发工作已拓展到二三产业和城镇工矿区，涉及到经济社会生活的各方面，需要部门更加密切配合。宣传部门要大力宣传扶贫新思路、新政策、新规划；工商、税务部门要认真落实贫困农牧民从事二三产业的优惠政策；国土、建设、规划等部门要切实做好转移农牧民的住房审批、规划、建设等工作；劳动社会保障部门要加强务工农牧民的社会保障工作；教育部门要认真落实国家对贫困生的助学政策，加强农牧民培训力度；其他部门也要根据自身职能，出策出力。

（三）加大资金投入。围绕转移贫困农牧民的各项重点工作，积极争取国家和自治区相关项目资金。市旗两级涉农资金向转移贫困农牧民倾斜，在政策允许的条件下，捆绑使用。转移贫困农牧民重点工作的资金除国家投入外，不足部分由旗区筹集。筹集的资金主要用于补贴移民住宅建设、贫困劳动力技能培训，中高考落榜的初高中毕业生专业培训。财政困难的旗区，市财政给予适当补贴。贫困农牧民转移培训费列入市旗两级财政预算。

（四）狠抓落实。坚持解放思想，实事求是，深入实际，细化工作，真抓实干，做到思想到位，政策到位，措施到位，及时发现和解决贫困农牧民转移工作中遇到的突出问题，确保扶贫开发工作顺利推进。

同志们，消除农村牧区贫困是推进社会主义新农村新牧区建设的需要，更是建设和谐社会、确保社会长治久安的前提。我们一定要按照“三个代表”重要思想的要求，站在全局的高度，振奋精神，奋发进取，重点抓转移，努力开创扶贫开发工作的新局面，为建设富裕、和谐、文明的鄂尔多斯做出新贡献！